Закон писали в два стола

В осеннюю сессию Госдуме предстоит рассмотреть два законопроекта, которые должны закрепить особый порядок развития дальневосточных территорий. Над одним из них — «О территориях опережающего развития» — с осени прошлого года работало новое руководство Минвостокразвития. Другой, «Об ускоренном развитии Дальнего Востока и Байкальского региона», подготовлен группой членов Госдумы и сенаторов под руководством вице-спикера Совфеда Вячеслава Штырова. После детального рассмотрения и доработки обоих законодатели решили, что они не противоречат, но дополняют друг друга.

Принятия федерального закона, который бы зафиксировал особый статус региона, Дальний Восток ждет с конца прошлого века. Инициатива принадлежала сначала губернатору Хабаровского края, а потом полпреду, главе специально созданного министерства по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития) Виктору Ишаеву. В августе 2013 года он покинул свой пост. Новое руководство Минвостокразвития в лице Александра Галушки при поддержке нового дальневосточного вице-премьера и полпреда Юрия Трутнева пообещало ускорить подготовку федерального закона о форсированном развитии региона.

Некоторые аспекты готовящегося в министерских недрах акта стали известны в конце осени. В публичное поле стали просачиваться термины, отражавшие эволюцию чиновничьих взглядов на то, как теперь развивать регион: «территории опережающего развития» — ТОРы, индустриальные парки, технопарки. В октябре 2013 года Александр Галушка заявил, что базовой для развития Дальнего Востока должна стать модель ориентации на рынок стран АТР. Однако выиграть конкуренцию за эти рынки можно будет только через создание на Дальнем Востоке «сети конкурентоспособных экспортно-ориентированных особых территорий развития» в виде ОЭЗ или технопарков.
Минвостокразвития начало разработку базового закона о Дальнем Востоке, подробности документа до весны держались в тайне не только от прессы, но и от региональных властей. Такая скрытность сослужила обнародованному лишь в апреле документу плохую службу. Дело в том, что параллельно группа вице-спикера Совфеда сенатора от Якутии Вячеслава Штырова вела разработку собственного законопроекта, который, в отличие от проекта Минвостокразвития, открыто обсуждался региональными властями и парламентариями Федерального собрания. Свое видение опережающего сценария, но только в рамках всей России, обнародовало и Минэкономразвития.

В сценарии дальневосточного министерства монополия на создание территорий опережающего развития принадлежит только этому органу, создавать ТОРы с налоговыми, таможенными и институциональными льготами можно только на Дальнем Востоке. Для создания, обслуживания ТОРов и исполнения функций федеральных органов власти должны создаваться управляющие компании. Минэкономразвития в проекте по внесению изменений в ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» предложило свою, весьма широкую трактовку понятия ТОРов. Такие территории можно создавать по всей России, однако они не являются ни институтами развития, ни зонами с исключительным налоговым, таможенным и административным режимом. Это просто законодательно сформулированное определение «совокупности предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, связанных отношениями территориальной близости и кооперационными связями в сфере производства». Создавать привлекательные условия инвесторам этих ТОРов Минэкономики предложило при помощи уже существующих инструментов — прежде всего особых экономических зон.

В свою очередь, проект Вячеслава Штырова содержит детальное перечисление механизмов поддержки дальневосточного бизнеса, мер по закреплению населения, развитию социальной инфраструктуры. Перечень типов ОЭЗ в проекте был расширен до 14. Среди них агропромышленные, оленеводческие, звероводческие, ОЭЗ по развитию аквакультуры, зоны биоресурсного портового типа, допускается создание зон смешанного типа. Федеральный центр может передавать отдельные полномочия по управлению ОЭЗ субъектам.

Что касается предложения Минэкономики распространить действие закона о ТОРах на всю Россию, то на прошедшем в начале июля совещании у Дмитрия Медведева члены правительства договорились сначала опробовать предложенные механизмы на Дальнем Востоке. Там же премьер дал поручение к середине июля подготовить окончательный вариант закона о ТОРах для внесения его в правительство.

Публичное обсуждение двух законопроектов (Совфеда и Минвостокразвития) показало, что хотя дальневосточные власти считают сценарий Минвостокразвития «инновационным подходом» к привлечению инвестиций, в оценке проблем и перспектив региона они склоняются к позиции Вячеслава Штырова. В начале апреля на обсуждении обоих документов в Якутске региональные законодатели предложили объединить два законопроекта, приняв проект Совфеда за основу как комплексный.
Спикер законодательной думы Хабаровского края Виктор Чудов заявил, что в проекте Минвостокразвития мер по поддержке регионов, в отличие от льгот для собственно ТОРов, «практически нет». «Мы пришли к мнению, что два закона не противоречат друг другу. Оба должны быть приняты. Но они должны быть действительно между собой немного синхронизированы. Там есть отдельные пересечения и нестыковки»,— считает парламентарий.

«Законопроект Вячеслава Штырова охватывает всю сферу проблем Дальнего Востока и предлагает комплексный путь их решения. Это масштабный закон, и не нужно его противопоставлять законопроекту Министерства по развитию Дальнего Востока о территориях опережающего развития»,— полагает председатель Законодательного собрания Приморского края Виктор Горчаков.

При этом региональные власти продолжали забрасывать и Минвостокразвития, и сенаторов новыми предложениями. Выступая в конце июня на заседании коллегии Минвостокразвития во Владивостоке, хабаровский губернатор Вячеслав Шпорт заявил, что край предлагает расширить понятие ТОР и предусмотреть двухуровневую систему территорий опережающего социально-экономического развития. Губернатор предложил дать возможность формировать в регионах ТОРы и федерального, и регионального значения, причем последним предусмотреть тот же комплекс мер налоговой поддержки. Позже на круглом столе ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» в Хабаровске председатель закдумы края Виктор Чудов заявил, что ассоциацией в закон об ускоренном развитии Дальнего Востока было внесено более десяти предложений. В том числе о компенсациях из федерального бюджета разницы в энерготарифах, чтобы довести их уровень до среднероссийского; о распространении субсидирования дальневосточных авиарейсов на все возрастные категории; о льготной ипотеке.

 Там же, на круглом столе, парламентарии снова заявили о намерении поддержать в качестве базового законопроект об ускоренном развитии, подготовленный Совфедом. Председатель Ил Тумэн Якутии Александр Жирков заявил, что принятие базового закона о Дальнем Востоке необходимо в кратчайшие сроки. «Сейчас идет сопоставление двух основополагающих законов, которые являются наиболее разработанными. Но под этим видом мы живем в правовом безвременье, закона нет»,— считает он.
По мнению парламентария, проект Вячеслава Штырова содержит наиболее комплексный подход к развитию региона, поэтому он должен быть принят в качестве базового закона. Закон о ТОРах — это «рамочный закон, который без большого ущерба может существовать отдельно». В тоже время, как отмечают парламентарии, в обоих законах должны быть прописаны механизмы контроля за их исполнением, в том числе со стороны органов законодательной власти. В дальневосточном законе должны быть прописаны и мероприятия по исполнению госпрограммы развития региона, таким образом, обязательства бюджета будут закреплены. Как заявил председатель комитета Госдумы по региональной политике, проблемам Севера и Дальнего Востока Николай Харитонов, от парламентариев целиком зависит, будет ли полноценный закон или будет госпрограмма, которую можно в любой момент урезать: «Закон ставит к стенке, его нужно выполнять».